南京社会治理领域立法实践
贾冬（南京市人大监察司法委办公室主任）
本文来源于《地方立法研究》2025年第6期 ，为《超大特大城市地方立法经验》笔谈之一 。因该笔谈篇幅较长 ，故分次推送 。
目次
一 、南京开展社会治理立法的实践特点
二 、南京社会治理立法面临的挑战和展望
市域社会治理是国家治理在市域范围的具体实施，是国家治理的重要基石。南京作为江苏省会城市、东部地区重要中心城市和长三角特大城市 ，近年来 ，通过制定《南京市社会治理促进条例》等一系列社会治理法规，确定社会治理的基本格局和制度体系 ，明确政府 、社会 、公众参与社会治理的职责权限和边界 ，对市域社会治理的路径、方法 、手段 、措施作出制度性安排，标志着南京市域社会治理现代化工作步入法治化轨道 。通过持续加强高质量社会治理法规供给 ，南京逐渐形成可复制、可推广的市域社会治理制度体系 ，为“中国之治”贡献“南京方案 ”发挥了重要作用 。
一 、南京开展社会治理立法的实践特点
一是坚持顶层设计，注重系统集成。党的十九届四中全会明确提出加快推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，要求各地先行先试 ，探索具有中国特色 、市域特点、时代特征的社会治理新模式 。对此 ，2020年南京在全国率先制定系统完备、科学规范 、权责明晰的《南京市社会治理促进条例》，运用法治思维和法治方式谋篇布局 ，为推进市域社会治理体系和治理能力现代化提供有效的法律依据 。条例通过构建南京社会治理的“四梁八柱 ” ，对南京社会治理的组织体系 、基本架构、体制机制 、职能定位等内容进行规制，旨在实现党委 、政府、社会组织 、公民个人共建共治共享和协同参与。
这是南京市域社会治理的一部纲领性立法 ，为今后完善社会治理专项立法奠定了基础 ，作出了系统指引 。社会治理是一个涉及政治 、经济、文化等多领域的庞大的系统工程，牵一发而动全身 ，必须用系统思维构建市域社会治理法律规范体系 ，既要关注当下，又要立足长远；既要有顶层设计 ，又要有配套实施；既要有大视野 ，又要提高治理精准性 。对此，南京注重对需要通过单项立法解决的社会治理问题进行深入梳理研究，统筹作出立法安排 ，分步组织实施 ，逐步构建起完善的“1+N”市域社会治理法规制度体系。比如《南京市社会治理促进条例》第15条对矛盾纠纷多元化解 、第29条对加强流动人口服务管理 、第30条对治理电信网络诈骗、第57条对发挥律师专业优势提出了制度的指向性设计。对此，市人大常委会相继于2021年制定《南京市流动人口服务管理条例》 ，于2024年制定《南京市人民代表大会常务委员会关于加强打击治理电信网络诈骗犯罪工作的决定》《南京市律师社会责任与执业保障条例》 。《南京市矛盾纠纷预防化解条例》作为本届立法规划项目 ，正在调研推进中 。
二是坚持急用先立，回应急难愁盼。坚持从实际出发 ，针对现实中存在的体制机制弊端和突出矛盾 ，精准确定立法项目 。针对南京社会治理领导体制不够健全 、制度系统不够集成化 、社会组织活力不足、社区功能行政化和网格化管理标准不统一等问题，制定国内首部促进社会治理地方性法规《南京市社会治理促进条例》 ，为市域社会治理现代化提供南京方案 。针对电信网络诈骗已经成为南京发案最高、损失最大 、群众反响最强烈的突出犯罪的问题 ，制定《南京市人民代表大会常务委员会关于加强打击治理电信网络诈骗犯罪工作的决定》。针对全市500多家律所 、14000名律师履行社会责任及执业保障方面存在制度规范空白亟待填补的问题，制定全国首部律师社会责任地方性法规《南京市律师社会责任与执业保障条例》 。为贯彻市委“十四五 ”期间超大城市建设目标 ，回应375万“新南京人 ”多样化的需求 ，在江苏省内率先制定《南京市流动人口服务管理条例》，吸引更多人才融入南京 。
针对南京机动车保有量急剧上升，交通拥堵、秩序治理及事故防控压力日益艰巨的突出问题 ，修订《南京市道路交通安全条例》。为加强对公民健康权的保护 ，针对市民高度关注空气质量和消防安全的需求，修正《南京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》 。为加强对公民生命权的保护 ，针对引起全国关注的“江宁区饿死女童”“浦口区养母虐童 ”“六合区幼儿与狗同住 ”等热点问题 ，迅速制定《南京市未成年人保护条例》 。针对见义勇为人员遇到的“流血又流泪”“伤身又伤心 ”新情况，制定《南京市奖励和保护见义勇为人员条例》。针对法律援助受理范围偏窄 、门槛偏高等问题 ，制定《南京市法律援助条例》 ，加强对公民权利和权益的平等保护 。 三是广征立法建议，充分反映民意 。践行全过程人民民主 ，注重拓展公民有序参与立法途径 ，把广泛征集意见的过程作为了解民意 、查找问题、厘清思路的过程。制定《南京市社会治理促进条例》时，筹建由1位副部级领导和6位副市级领导组成的立法领导小组 ，组成监察司法委 、法制委参与的立法专班 ，组织召开40场协商推进会 、26场调研座谈会，编发立法专报10期，专门征求全国人大和中央政法委意见。制定《南京市人民代表大会常务委员会关于加强打击治理电信网络诈骗犯罪工作的决定》时 ，开展为期半年的调研 ，涉及市外、市内，市 、区公安机关及派出所三级单位 ，全面收集13个市联席会议成员单位 、4家电信运营商和51家商业银行的调研材料；多次召开座谈会 ，专题调研电信、金融 、互联网等行业主管部门和相关单位；分别选取一起跨国电诈案件和一起境内电诈案件，组织两次旁听评议庭审活动 ，邀请省 、市、区、镇四级代表参与 ，充分收集建议；全面收集7年来全市电诈警情发案数 、破案数 、损失数和作案手段等数据，分析研判形势趋势和内在规律 。制定《南京市流动人口服务管理条例》时 ，对全市24家单位进行调研 ，专门听取外卖小哥、中介组织 、出租屋房东等一线意见，更好地体现群众意志 。修订《南京市道路交通安全条例》时 ，通过人大“热点网谈 ”栏目与网民在线交流 ，50万名粉丝关注实况，1.9万人次参与互动，收集建议150条 ，市民意见得到了充分表达。
修正《南京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》时 ，在市信访接待中心直接倾听200多名烟花爆竹经营户及家属的意见，实事求是地界定禁放范围 ，在控制污染和尊重习俗之间取得“最大公约数” 。制定《南京市奖励和保护见义勇为人员条例》时 ，通过举办网谈活动向社会公开征集意见，1.6万人次在线参与 ，收集建议200余条 。制定《南京市法律援助条例》时 ，就规范援助条件 、援助标准和援助程序开展立法协商，充分发挥政协委员、人民团体 、社会组织在立法中的作用。四是坚持创制引领 ，突出良法善治 。设计制度时加强研究论证 ，充分考虑制度针对性和可行性 、实施成本和可能产生的影响，确保管用有效 。在《南京市社会治理促进条例》中 ，注重与全市社会治理重点工作相结合 ，对多元解纷、隐患举报 、联动共治 、社区治理、数据赋能等作出制度安排，体现十个方面地域特点和治理特色，受到全国人大和中央政法委充分肯定 ，入选南京市域社会治理十大创新特色项目 ，推动南京创成全国首批市域社会治理现代化合格城市 、获评全国首批社会治安防控体系建设示范城市。
《南京市人民代表大会常务委员会关于加强打击治理电信网络诈骗犯罪工作的决定》从打 、防、管、治 、宣 、建等多方面提出42条具有创新性、针对性 、可操作性的举措，为全市构建全民反诈 、全社会反诈工作格局 ，纵深推进打击治理工作提供了实操指引和制度保障 。2025年初全市电诈警情数、立案数 、损失数 、百万以上损失警情数同比去年分别下降13.1%、31.2% 、32.3% 、39.7% ，破案率上升超过20%，全市资金预警预后被骗率0.01% ，长期保持全国同类城市第一 。《南京市律师社会责任与执业保障条例》既对全市律师履行政治建设、法治建设 、经济建设等方面的社会责任范围进行兜底式列举 ，推动律师积极投身公益活动，又围绕加强立案保障 、保障阅卷权与会见权等内容进行细化规定 ，堪称同一部法规中实现软硬兼施、轻重兼备的标杆性立法。《南京市流动人口服务管理条例》既突出就业、教育 、医疗 、安居等方面的服务 ，还明确建立综合信息平台，减轻流动人口在信息采集、居住证管理等方面的负担 ，使法规成为可触可感的民生立法 ，为未来南京向超大城市发展留下空间 。修改后的《南京市道路交通安全条例》聚焦禁摩 、限行 、道路交通影响评价、电动自行车管理等热点难点，增加推行慢行交通 、停车泊位信息共享 、驾驶证记分管理、优化交通设施 、轻微事故快速处理等便民规定，体现人文关怀 ，受到市民好评 。
《南京市未成年人保护条例》就政府救助责任 、主管部门调整、监护人资格变更等重要制度进行探索 ，在全国率先将主管部门由共青团调整到民政局，被全国人大在修改《未成年人保护法》时吸收采纳。《南京市法律援助条例》在扩大援助范围 、降低援助门槛 、丰富援助方式和取消部分事项限制等方面作出大胆突破 ，适应了我市经济社会发展需要。《南京市奖励和保护见义勇为人员条例》注重强化政府及主管部门的主体责任 ，明确见义勇为确认行为是奖励和保护的基础性工作，同时对确认程序和奖励办法进行了完善和细化 ，加强了对见义勇为人员的优抚和保护力度 。
二、南京社会治理立法面临的挑战和展望
一是关于立法定位的考量 。开展社会治理立法 ，关键要处理好大格局与小切口的关系。市域社会治理是国家治理的子系统，也是社会治理在市域范围内的自然延伸 。关于社会治理的理论研究和实践发展都是崭新的课题 ，对于地方立法来说更是如此 。因此 ，社会治理法规起草必须立足大视野、谋划大格局，站在推进国家治理体系和治理能力现代化大局的高度 ，构建符合党的精神 、契合本地实际的市域社会治理体系 ，才能引领和推动社会治理创新。此外，社会治理是一个复杂的巨系统，涉及社会建设与发展的方方面面 ，当今很多社会矛盾的焦点 ，正是由社会领域的建设滞后 、社会体制的改革滞后所引发的 。党委、政府 、社会组织 、公众等多元主体已成为社会治理的主要力量，但各方在共建共治共享方面的治理架构和治理机制尚未形成 ，相应的权责利不明确 ，影响了治理效能 。因此，立法还要从小切口入手 ，聚焦社会治理痛点难点堵点 ，既不能脱离现实，过于理想化 ，也不能作简单的逻辑推演。
二是关于地方立法权限的考量 。地方立法的资源和能力在一定时期是有限的 ，必须聚焦重点领域和关键环节，区分轻重缓急开展立法工作 ，才能有效解决市域社会治理中的主要问题 。以《南京市社会治理促进条例》为例 ，法规立法难度大，内容复杂，所调整事项分散在不同领域的法律法规或者规章、规范性文件中。比如第四章公共安全保障 ，这章单单是国家层面的法律就有《突发事件应对法》《安全生产法》《消防法》《防震减灾法》《防洪法》《食品安全法》《道路交通安全法》《传染病防治法》等十多部 。因此 ，立法时必须要结合本地实际情况和治理需要，协调好与不同领域上位法 、市其他法规的关系 ，平衡和协调多元利益主体之间 、政府部门之间、公权力与私权利 、权力与责任 、权利与义务之间的关系 ，切好矛盾焦点上的“关键一刀” 。
三是关于地方立法特色的考量。有特色是地方立法之魂。地方特色越突出，针对性就越强 ，法规的实施效果就越好 。与国家立法不同 ，地方立法针对的是地方经济社会发展和社会治理中的具体问题，甚至是地方特有的或者较为突出的、其他地区并不普遍的特殊问题 。创制性地解决地方特有问题是地方立法的首要任务。市域社会治理法规要凸显地方立法特色 ，关键要与本地当前社会治理方面的重点工作结合起来 ，既要从工作中提炼理念 、抽象条款，对工作进行制度化规范 ，也要把准备写入法规的内容放在工作中去考量 、去检验 ，以实现法规设计与工作实践的结合，提高立法效率 。比如南京在网格化服务管理、“三官一律 ”进网格、矛盾纠纷多元化解等方面，有很多好的做法 ，在全国都具有影响力 。在近期起草《南京市矛盾纠纷预防化解条例》时 ，这些被实践证明是有效的创新做法都要充分吸收到法规中来，上升为全市制度性要求。此外 ，制度设计还注重借鉴外地以及国外先进治理经验 ，同时关注吸纳社会治理理论研究成果 。
四是关于立法工作机制的考量 。新形势下，社会治理多领域矛盾风险叠加 ，外部环境变化带来的不利影响增多 ，重点领域风险隐患仍然较多，新旧动能转换存在阵痛 ，自然灾害风险 、公共卫生风险 、社会不稳定风险交织 ，风险的隐蔽性和突发性增加，存量风险尚未清底 ，增量风险管控难度加大。社会治理领域的重要立法事项 ，往往涉及重大利益调整，群众诉求期盼强烈，分歧也十分明显 。对此 ，要坚持高位推动 ，完善丰富立法工作领导小组制度内涵，成立以常委会主要负责同志为组长 ，市委、市人大 、市政府分管负责同志为副组长的立法工作领导小组 ，定期召开会议，听取工作汇报 ，把握立法方向 。立法工作领导小组下设办公室和工作专班 ，具体承担任务推进。领导小组的积极意义表现在三个方面：一是对重大问题 、重大分歧及时进行高位研究和协调解决，集聚立法合力 ，把党的政策主张、政府治理需求 、群众利益维护贯通起来；二是将人大立法资源和力量向前向后延伸 ，有助于在进入审议前找到思想共同点和利益交集点，达成有普遍共识的问题解决方案；三是立法过程由环环推进变为齐头并进 ，减少层次 ，集中发力，提高效率，使立法真正成为凝聚共识 、攻坚克难、推动工作的过程 。这已成为南京近年来的成熟做法 。五是关于立法引领实践的考量。近年来 ，市域社会治理成为社会各界高度关注的政治性 、全局性 、民生性重大问题。一方面 ，面对社会领域出现的新情况、新挑战，需要增强前瞻性 、把握主动权 ，积极研判思考本地改革发展中不断出现的新问题 ，全面提升防范化解重大风险 、应对处置各类突发事件的能力水平 。比如，在《南京市人民代表大会常务委员会关于加强打击治理电信网络诈骗犯罪工作的决定》中 ，针对南京流动人口多、学生多的特大城市特点 ，建立“潮汐式 ”用工企业和未成年人两卡管理、从业人员履职尽责 、涉诈重点人员管控和社区矫正等机制，抓住了反诈“牛鼻子” 。另一方面 ，要推动人大立法的制度结构朝着规范完整 、体系匀称、良性互动的均衡化方向转变 ，注重通过前瞻性 、引领性制度规范，指引社会治理的政策走向 、发展方向、价值取向 ，尤其是不回避矛盾 ，尽量审慎稳妥地为未来发展预留空间。比如，在制定《南京市律师社会责任与执业保障条例》时，对于税务部门与司法行政部门 、律协争议较大 、无法调和的税收优惠政策 ，虽然暂时无法实现律师界呼声强烈的公益法律服务税前抵扣 ，但条例没有一删了之，仍然规定了指引性条款 ，为将来的探索实施提供依据 。六是关于大数据赋能社会治理的考量 。科技支撑是社会治理的重要手段。当下的社会治理立法要强化运用大数据助推社会治理的理念和思维方式 ，提升运用大数据促进社会治理工作的能力 。一方面，在立法中强化突发事件的智能化应对 。比如 ，在《南京市社会治理促进条例》中 ，明确供水、供电 、供气 、通信、铁路 、水运 、公路客运、轨道交通等经营管理单位和各类互联网企业、社会数据所有方应当为紧急救援提供实时数据支撑。另一方面，要明确加强智慧城市建设 ，强化政务数据共享交换 ，强调数据反哺 。比如，在《南京市人民代表大会常务委员会关于加强打击治理电信网络诈骗犯罪工作的决定》中 ，针对源头治理难题 ，专章规定行政主管部门与电信业务经营者 、商业银行应当对各自数据进行整合归集，建设数据分析共享平台，实现数据集中分析 ，打破行业间数据壁垒 。七是关于处理好社会治理与民生保障 、平安建设关系的考量。
社会治理与民生保障的关系是什么？从党的有关报告来看 ，社会建设包括民生保障、社会治理两部分，二者属于社会建设范畴 。在产生了一些社会问题和矛盾的情况下 ，如何满足人民群众对美好生活的需求和向往 ，总的来讲都与民生保障息息相关，社会治理立法必须在制度设计上注重与民生保障的衔接 ，从人民群众最关心 、最直接 、最现实的利益问题入手 ，把更多社会资源、管理权限和民生服务下放到基层，把人力 、财力 、物力更多地投放到基层 ，真心实意为基层群众办好事、办实事 、解难题 ，更好地满足人民群众多层次 、多样化需求 。关于社会治理与平安建设，从党的有关报告看出 ，社会治理的目标是“建设更高水平的平安中国 ”。由此可见 ，社会治理与平安建设的关系是：从不同角度推进平安中国的手段途径。社会治理立法一方面要把和谐社会的价值理念蕴含其中，立法目的开宗明义要包含“实现社会平安和谐 ”，另一方面要把平安中国的建设目标置于首位 ，特别在政治安全维护、矛盾纠纷化解 、社会治安防控 、公共安全保障等方面 ，法规条文设计应注意搭建平安中国的制度网络，回应人民对和谐的向往和追求 ，满足人民对安全的迫切需要 。八是关于处理好政府负责与多元参与关系的考量 。社会治理强调多元主体共建共治共享 ，民主协商、社会协同、公众参与是社会治理现代化的基本要求。从各方面反映来看，当前对公众在社会治理法规中应履行何种义务 、需承担哪些责任等方面的规定相对不足 ，公众在社会治理中的主体性作用未能充分体现 ，容易让公众产生“与己无关”的错觉，影响了“促进公众自觉参与 、主动参与 ”目标的实现 。
比如 ，在制定《南京市社会治理促进条例》时 ，起草专班一直考虑将多元参与单列成章，但由于理论与实践积累不充分 ，始终无法突破 ，成为立法的遗憾 。同时，一些法规起草单位仍然带有先天的“管理至上 ”色彩和强烈的“推责揽权”式部门利益，这也是目前社会治理立法中最为被人诟病的地方。对此 ，在推进社会治理现代化背景下 ，要达到良法之治，需要进一步完善党组织统一领导、政府依法履责 、各类组织积极协同 、群众广泛参与 ，自治、法治 、德治相结合的基层治理体系 ，注意对法规涉及需要公众参与的相关内容进行优化完善，把培育和强化公众在社会治理中的主体意识体现出来 ，有效发挥公众参与社会治理基础性作用 ，争取最广泛的认同和理解，进一步凝聚多元社会主体合作共治的合力 ，最终为法规的有效实施创造有利条件 。
［责任编辑：梁纪委］
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